依法管理科学管理公务员队伍的总章程———访公务员法起草领导小组副组长、人事部副部长侯建良 

编者的话：

　　公务员法已于4月27日正式颁布，自明年1月1日起施行。5月13日，为了推动公务员法的贯彻实施，中共中央组织部、人事部决定，全国组织、人事部门要集中一段时间认真学习公务员法。下一步，还要组织全体公务员学习领会公务员法。

　　公务员法是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律，它的颁布实施意义重大，标志着我国公务员制度建设进入了新的阶段。日前，为了深入学习领会公务员法，准确把握公务员法的精神实质和基本内容，本报约请公务员法起草领导小组负责人和起草工作小组负责人，进行了专题访谈。本报今日刊发专访第一篇，以飨读者。

　　记者：据了解，您参与了从研究建立公务员制度到起草公务员暂行条例，再到起草公务员法的全部过程。在每一个阶段，都要进行反复征求意见、充分研究论证。能否请您介绍一下这方面的情况？

　　侯建良：可以。1987年4月，由中央组织部和当时的劳动人事部组织的干部人事制度改革专题组研究提出了建立公务员制度的方案，并将原来起草的《国家机关工作人员条例》作了大的修改，修订为《国家公务员暂行条例》（草稿）。同年10月，党的十三大决定国家行政机关建立和推行国家公务员制度。1988年人事部成立后，接手继续修改暂行条例，反复征求各地各部门意见，多次召开座谈会研究论证，直到1993年经国务院常务会议讨论后，又经中央政治局常委会和政治局讨论，《国家公务员暂行条例》于8月发布，10月1日正式实行。在暂行条例实施数年后，于2000年8月，中央领导同志作出批示，要求中组部、人事部会同有关单位和部门，在总结、完善公务员暂行条例的基础上，积极研究制定公务员法。在经过一段时间的准备后，两部从2001年开始组织起草公务员法。在公务员法的整个起草审议阶段，这部法律草案征求意见之广、次数之多，与其他法律相比是少有的。草案报送国务院时已是第13稿，之后又先后配合国务院法制办、人大内司委、法工委、法律委修改10余稿。总之，这部法广泛征求了各地各部门的意见，尤其是各地组织人事部门和法制部门的意见，还听取了有关专家学者的意见，是各方面集思广益的成果。

　　记者：颁布实施公务员法是我国巩固提高干部人事制度改革成果、继续深化干部人事制度改革的重大举措。请问，公务员法的精神实质是什么？

　　侯建良：公务员法坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，继承发扬了党和国家长期以来干部人事管理的优良传统，系统总结了我国干部人事制度改革特别是暂行条例实施以来的成功经验，也借鉴吸收了国外人事管理的科学办法，在此基础上对党政机关干部人事管理工作作出了全面具体的规范。公务员法的精神实质，就是坚持党的干部路线方针政策，坚持党管干部原则，坚持改革创新，实现干部人事管理的科学化、民主化和法制化。它是做好干部人事工作的基本依据和准则。

　　记者：那么，公务员法是如何从机制上健全干部人事管理的？

　　侯建良：在基本内容上，公务员法健全了干部人事管理的四个机制：

　　新陈代谢机制。公务员法从公务员队伍的“进口”到“出口”都作出了规定，“进口”严格，“出口”畅通，做到能进能出。公务员队伍的“进口”主要是第四章“录用”。另外，在第64条规定“国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务”；第45条规定厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以向社会公开选拔。这些“进口”都有严格的条件。在“出口”方面，有正常退休、提前退休制度，有辞退制度和辞去公职制度。

　　竞争择优机制。第21条明确规定录用采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。在第七章职务升降里，规定晋升职务有严格程序。机关内设机构领导职务可以采取竞争上岗的办法，一部分职务可以在社会上公开选拔。（上接一版）另外，考核分为4个等次，考核不称职的要降职对工作表现突出有显著成绩和贡献的个人和集体实行奖励等等也都体现了优胜劣汰的精神。

　　权益保障机制。第13条规定了公务员的8项权利第84条还规定了不得辞退公务员的4种情形。第十五章专门规定了公务员的申诉控告制度还有十六章规定了聘任制公务员的人事争议仲裁制度这两项制度都是维护公务员合法权益的重要制度。第十二章对公务员的工资福利保险也作了规定。

　　监督约束机制。12条规定了公务员的9项义务53条规定了不得违反的16项纪律。规定了考核制度、惩戒制度、辞退制度、领导人员的引咎辞职和责令辞职制度作为对公务员严格监督的制度保障。还有两项专门防范为政不廉的制度设计一个是回避制度再一个是65条规定对担任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员要有计划地进行转任即平常所说的“轮岗”制度。

　　记者:正如您所说的公务员法以公务员暂行条例为基础总结吸收了10多年来干部人事制度改革的新成果同时也注意借鉴国外公务员制度的有益经验。那么这部法律有哪些发展和突破呢

　　侯建良:的确公务员法在许多方面都有新的发展和突破。主要是以下几个方面:

　　调整了公务员的范围。按照《国家公务员暂行条例》的规定公务员仅限于国家行政机关的工作人员。中国共产党机关、人大机关、政协机关和各民主党派机关的工作人员都是参照管理。公务员法扩大了公务员的范围凡是同时具备“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利”三个条件的都是公务员正式实施前会用配套规定专门明确实施范围。另一方面由于这三个条件要同时具备因此上述机关中的工勤人员仍不是公务员。另外过去参照管理的人民团体、群众团体机关工作人员仍是参照公务员法管理。

　　突出了级别的规定。根据十六大的有关精神也根据近几年进行公务员工资制度改革的调研论证公务员法突出了级别的规定第三章题目里出现了“级别”二字并在19条专门对级别作了规定强调了公务员的职务与级别是确定工资及其他待遇的依据并授权国务院规定职务与级别的对应关系在73条则明确公务员实行的是职务与级别相结合的工资制度。

　　总结吸收了十余年深化干部人事制度改革的新成果。比如晋升职务中的竞争上岗制度、公开选拔制度考试录用中的公示制度晋升领导职务的任前公示制度、任职试用期制度培训登记管理制度对部分职位实行专业技术、行政执法等分类管理领导人员的依法辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职等等。这些在实践中得到验证的新鲜经验都吸收到法里去了。

　　对一些制度作出了较大力度的补充完善。比如申诉制度增加了公务员可以提出申诉的情形规定了二级申诉制。又如公务员在执行上级的错误决定、命令时对是否免责作出了明确规定即第54条。再如对公务员辞去公职或者退休后再就业的情形中纪委有“三年两不准”的规定也吸收到了法里即102条并明确了违反之后的处理办法。

　　另外还有一个很大的发展就是第十六章专门规定了职位聘任制度和人事争议仲裁制度。

　　记者:公务员制度本身是干部分类管理的产物。这次公务员法在对公务员实行分类管理方面也作了新的规定。请您谈谈这些新的规定的含义

　　侯建良:公务员法第8条规定“国家对公务员实行分类管理”。我理解这个分类管理包括三个意思:

　　第一个意思公务员分为领导成员和一般公务员。105条规定“本法所称领导成员是指机关的领导人员不包括机关内设机构担任领导职务的人员”。就是过去我们讲的各级机关的领导班子成员。这一划分实际是按干部管理权限划分的。按第3条规定法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督另有规定的从其规定。也就是说领导成员在管理上与其他一般公务员有分有合。

　　第二个意思由于公务员范围比较广按照第3条规定法官法、检察官法对法官、检察官的义务、权利和管理另有规定的从其规定。这是一般法与特殊法的关系问题。

　　第三个意思第14条规定“国家实行公务员职位分类制度”。对于我国的职位分类我概括两句话:第一句话吸收职位分类精神不搞因人设事。这在18条有规定而且在录用、晋升、调任、转任当中都强调要有职位空缺。第二句话是根据实际管理需要不搞繁琐哲学。我们不像美国一样设那么些职类、职组、职系而是采取根据管理需要逐步设立的办法在法的第14条明确了在综合管理类之外增设了专业技术类、行政执法类。同时又规定国务院可以根据需要适时增设职位类别为将来的改革预留了接口。

　　记者:公务员法明确规定部分职位实行聘任制、建立人事争议仲裁制度。请问您是怎么理解的

　　侯建良:暂行条例曾规定部分职位实行聘任制但未作出任何进一步的规定因而实际没有执行。公务员法第十六章对职位聘任专列5条规定了实行聘任制的两类职位、招聘办法、聘任合同的签订、合同内容及聘期等。实行聘任制可以满足机关对一部分较高层次专业技术人才的需求有些职位需要具有特殊技能经验或资历而机关一时难以培养可以采用较灵活的方式直接招聘相应人才。机关使用一些辅助性职位人员时可以根据需要随时从社会上招聘不用经过统一录用考试可以降低用人成本。把聘任制作为一种任用形式还可以拓宽选人、用人渠道增强公务员制度的活力。

　　聘任制是通过签订合同进行任用和管理的如果一方违反合同就要有一个仲裁的问题。因此第100条用4款内容就规定出了一个完整的人事争议仲裁制度的基本框架对仲裁制度的目的、原则、仲裁委员会的组成仲裁的基本程序都作了规定。

　　记者:最后能否请您对公务员法作个总体评价

　　侯建良:好的。在立法之初我们就确定了制定公务员法的指导思想并将其贯彻始终。现在看已经达到了立法目的公务员法的确是一部符合中国国情的、科学的干部人事管理总章程。

　　公务员法以暂行条例为基础既保持了公务员制度的连续性和稳定性同时也适应了公务员管理监督新情况对健全和完善公务员制度有新的重要发展。法共18章107条内容健全详略得当办法科学可以说是世界上一部最好的公务员法。